Ciudad de México 20-10-2017
La cultura del manejo de desastres en Japón
Ideas

La cultura del manejo de desastres en Japón

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Por Monserrat Loyde 


En japonés las palabras "desastre natural" se forman con dos caracteres chinos: cielo y calamidad. Ese sentido divino que nombra a la catástrofe por venir está en la psique japonesa, pero también la firme certeza de que ante lo inevitable se debe estar tan preparados como sea posible, aunque al final no ocurra nada.

 

En Japón, históricamente propenso a tifones, erupciones volcánicas, maremotos y terremotos, se desarrolla y promueve incansablemente una cultura legal, económica, tecnológica, social y de política pública de prevención de los desastres naturales, centrada en la disminución y el control inmediato de daños.

 

Algunos datos. En los últimos 60 años, el archipiélago sufrió 57 desastres naturales de alto impacto, casi uno por año.En los últimos 10 años, tuvo 302 terremotos con magnitudes arriba de los 6 grados en la escala de Richter (el 18.5% del total en el mundo), de los cuales 15 fueron considerados grandes terremotos. Tiene 110 volcanes activos (el 7.1% del total mundial), dos que han hecho erupción. En marzo de 2011 recibió el segundo maremoto más grande de que se tiene registro en el mundo.

 

Cultura legal de los desastres naturales

Tanto las leyes como los reglamentos en el sistema de manejo de desastres japonés son relativamente nuevos pero en su historial se nota que hay una revisión, actualización, mejora y sofisticación cada vez que se presenta un nuevo desastre de gran escala. La primera ley se creo en 1961, a raíz de uno de los tifones más devastadores (el Tifón Isewan en 1959, categoría 5), que dejó poco más de cinco mil muertes en la zona de la Bahía de Ise. Esa ley fue el inicio de muchas enfocadas a la asignación de responsabilidades a las autoridades federales y locales, así como al desarrollo de sistemas sobre evacuación, prevención, seguros, ayuda financiera o indemnizaciones.

 

En los inicios de los ochenta se introdujeron las primeras leyes sobre construcciones e ingeniería, a causa del terremoto de 7.4 en la prefectura de Miyagi, en 1978. Casi 20 años después, tras el terremoto de Kobe en 1995 (Hanshin-Awaji), que cobró la vida de más de 6 mil personas, la mayoría a causa de construcciones colapsadas, las regulaciones en escuelas, hospitales y edificios públicos o residenciales se volvieron más estrictas e impusieron pruebas obligatorias de resistencia contra sismos.

 

En 2008 la Oficina de Gabinete aseguraba que el 75 por ciento de los edificios y casas residenciales habían aprobado esas pruebas y se planeaba llegar al 100 por ciento en 2020. La totalidad de las escuelas públicas de nivel elemental y secundaria estaban cualificadas en 2015, así como el 93 por ciento de los hospitales y centros médicos de emergencia en 2013.

 

También con el terremoto de Kobe y dada la respuesta de la sociedad civil ante el desastre, se crean los primeros mecanismos para grupos de voluntarios y de organizaciones privadas y no gubernamentales. Se crea un Consejo Central de Manejo de Desastres liderado por el Primer Ministro, y se especifican las tareas de la Fuerzas de Autodefensas de Japón.

 

Pero quizás las leyes más sorprendentes que dieron paso a manuales de manejo y prevención de desastres en marcha sean dos. En 2002, como consecuencia del Terremoto de Kobe, la Ley sobre Medidas Especiales para la Difusión de Manejo de Desastres del Terremoto Tohnankai y Nankai (Terremoto del Sureste y del Mar del Sur); y en 2013, tras el terremoto y el tsunami en Tohoku de marzo de 2011 y el accidente nuclear en Fukushima, la Ley sobre Medidas Especiales contra el Terremoto al Interior de Tokio. Ninguno de estos terremotos ha ocurrido, pero se espera que ocurran dentro de los próximo 50 años en una escala mayor a 8 y devasten la capital nipona.

 

Las medidas en ambas leyes contienen planes de preparación, respuesta inicial, respuesta continua y reconstrucción. Los planes se basan en simulaciones sísmicas y preven, para el Terremoto Tohnankai y Nankai, alrededor de 323 mil muertes, pérdidas económicas de aproximadamente 170 billones de yenes más otra centena de billones por la degradación de la producción y los servicios. El Plan que está en marcha preve mitigar el 80 por cierto de esas hipotéticas muertes y el 50 por ciento de los daños económicos.

 

Las medidas para el hipotético Terremoto al Interior de Tokio, cuyo informe fue entregado en diciembre de 2013, estiman que la escala será mayor a 7.3, con la posibilidad de uno mayor a 8 que cause cerca de 23 mil muertes, 72 mil víctimas en necesidad de rescate, 610 mil edificios dañados con una perdida económica máxima de 47 billones de yenes y 48 billones de yenes por degradación de la producción y servicios.

 

Cultura en la política pública de los desastres naturales

La forma en que está jerarquizada la sociedad japonesas no deja un hueco a la certeza de que el mando y las acciones en el sistema de manejo de desastres estarán a cargo exclusivo del gobierno central. Hay cuatro planes. El Plan Básico de Manejo de Desastres a cargo del Consejo Central es el plan nacional y de mayor nivel; hay un Plan de Operación de Manejo de Desastres hecho por cada organización gubernamental y corporación pública designadas, y un Plan Local de Manejo de Desastres hecho por cada prefectura y municipios locales sujetos a las circunstancias de la emergencia;por último, el Plan Comunitario de Manejo de Desastres, que se ocupa de la respuesta de los residentes, los negocios y los voluntarios.

 

Tanto los planes como las leyes en la materia definen los roles y las responsabilidades entre los gobiernos federal y locales y se prevé que ciertas entidades del sector público o privado están para "cooperar". Una vez declarada una emergencia, el Consejo Central de Manejo de Desastres es el encargado de todas y cada una de las acciones que van desde las fases de prevención, mitigación, respuesta a la emergencia, hasta las de reconstrucción y de recuperación. El Consejo está compuesto por 24 ministerios y agencias previamente designadas y alrededor de 66 corporaciones públicas, incluyendo agencias independientes, el Banco de Japón, la Cruz Roja, la policía, los bomberos, los guardacostas, el equipo especial de ayuda médica, las Fuerzas de Autodefensa, la cadena pública de televisión NHK, las compañías de luz, gas y teléfonos.

 

El Ministerio de Salud, durante el Terremoto de 2001 estuvo a cargo de proveer los vehículos para abastecer de agua y asignar los hospitales que recibirían a la gente en desgracia. El Ministerio de Agricultura, Bosques y Pesca y el de Finanzas fueron los responsables de proveer alimentos, baños portátiles, cobijas, radios, gas de petróleo, linternas, hielo seco y demás cosas esenciales de supervivencia a los damnificados.

 

Cultura tecnológica de los desastres naturales

A partir de los dos últimos grandes desastres, el de Kobe y el de Tohoku, el monitoreo de la actividad sísmica que realizan la Agencia Metereológica de Japón (AMJ) y otras organizaciones se ha intensificado. Hay en Japón 671 lugares monitoreados por la propia Agencia, 2927 por los gobiernos locales y 779 por el Instituto Nacional de Investigación para las Ciencias de la Tierra y la Prevención de Desastres. En total son 4377 los posibles epicentros de terremotos sobre los que en menos de un minuto se tiene información por distintos medios cuando hay movimientos sísmicos a lo largo y ancho del país.

 

El sistema de Alarma Sísmica Temprana instalado desde 2007 se considera el más avanzado del mundo. Se activa entre 30 segundos y 1 minuto antes de que el terremoto ocurra. Durante el terremoto de 2011 cerca del 90 por ciento de los que recibieron la alerta, actuaron en consecuencia.

 

Actualmente, todos los teléfonos celulares reciben automáticamente las alertas tanto de terremotos y  tsunamis como de tormentas, sin previa suscripción, y un sistema en todo Japón permite que los trenes de alta velocidad y las fábricas con líneas de ensamble se detengan automáticamente. Muchos elevadores cuentan con sofisticados sistemas de alarma, y están equipados para dirigirse al primer piso y permitir la salida inmediata de los usuarios.

 

Cultura social y cívica de los desastres naturales

La educación frente a los desastres quizás sea el arma más valiosa en la escala de las responsabilidades.

A los ciudadanos en todos sus niveles toca aprenderla y a las autoridades y profesionales enseñarla.??Todas las oficinas municipales tiene información impresa y en internet sobre qué hacer en caso de un desastre, a dónde acudir, cuáles son los centros o zonas de refugio cercanos. En los barrios y estaciones de policía locales existe información y señalización centros refugio, puesto que ya están asignados previamente, no se crean en el momento del desastre.

 

Saber qué hacer en caso de peligro hace la diferencia frente al caos inminente que ocasiona un desastre natural. En el terremoto y tsunami de Tohoku de 2011 se menciona mucho el caso de una escuela primaria que se reportó completamente a salvo debido a que todos sus alumnos y profesores contaban con programas educativos sobre evacuación y conocimiento de desastres pasados. Actualmente se han hecho y repartido textos escolares sobre qué hacer en caso de desastres.

 

Quizás lo más valioso de la cultura cívica frente a los desastres sean los Centros de Prevención de Desastres localizados en Tokio y en la mayoría de las grandes ciudades de Japón. La prevención no se limita a un día anual de simulacro; los ciudadanos pueden acudir a estos centros para saber qué hacer. Hay ahí mismo simuladores de desastres de entre 15 a 30 minutos que los visitantes -nacionales, residentes extranjeros o turistas- pueden experimentar para educarse y saber cómo reaccionar. Hay un simulador de tifones equipado con vientos de una velocidad de 32 metros por segundo, uno de simulación de incendio en un hotel y otro de cómo apagar un incendio, uno sobre una inundación y otro más de un terremoto de intensidades que van de 4 a 7 grados.

 

Otra herramienta educativa ha sido la obligación de grabar y transmitir las historias de desastres pasados, de perdidas humanas y materiales, así como de reconstrucción. Documentales, fotografías, testimonios de supervivientes, conferencias y demás información que sirva para no olvidar los desastres se concentra y recrea en Museos de la memoria en cada lugar donde han ocurrido grandes catástrofes.

 

La formación de recursos humanos no se limita al entrenamiento de profesionales en el tema, también se prevé en los manuales de manejo de desastres capacitar a los funcionarios que en caso de desastre tendrán alguna responsabilidad asignada.

 

El caso de los voluntarios es peculiar, pues a raíz del Terremoto de Kobe en 1995 surgieron cerca de 1.3 millones de voluntarios dispuestos a colaborar en diferentes actividades. Para el gobierno central y local fue un fenómeno inédito. Se designó una fecha para celebrar anualmente el Día del Voluntario y la Reducción de Desastres. Este día no se limita a recordar a tantas manos que ayudaron sin lucro y discriminación a los afectados por ese sismo, desde entonces existe un programa dirigido a la formación de Voluntarios en caso de desastres para que estén preparados, se coordinen y cooperen con los gobiernos federal y local.

 

El resultado de todo el Plan de Manejo de Desastres vigente en todo el territorio japonés prevé, que en caso de una devastación natural, el gobierno, las instituciones responsables, los distintos cuerpos de ayuda y rescatistas y la gente afectada sepa qué hacer exactamente y evitar con ello el caos. La sociedad y las instituciones japonesas privilegian la respuesta ante la calamidad siguiendo lineamientos establecidos que dejan poco margen a la improvisación.


Para más detalles sobre manejo y prevención de desastres en Japón recomiendo leer:
- Cabinet Office, Government of Japan."Disaster Management In Japan". Director General for Disaster Management, Tokyo, Japan. March. 2015.
Tokyo Metropolitan Government, "Disaster Prevention Guide Book". OTOWA Printing Co. Ltd. Management section, Disaster Prevention Division, Bureau of General Affairs, Tokyo, Japan.  March, 2017.

Monserrat Loyde es internacionalista. Twitter: @lamonse


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